雙罰！未批先建，未驗先投

近日，肇慶市生態(tài)環(huán)境局高新區(qū)分局環(huán)境執(zhí)法人員到轄區(qū)某企業(yè)開展執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)該公司擅自建設了煲模工序，并投入生產(chǎn)，配套的污染治理設施未通過竣工環(huán)保驗收。經(jīng)確認，該公司上述行為屬于生產(chǎn)工藝發(fā)生重大變動，但未重新依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設，建設的環(huán)境保護設施未經(jīng)驗收即投入生產(chǎn)。

針對該公司上述環(huán)境違法行為，肇慶市生態(tài)環(huán)境局高新區(qū)分局采取了一系列措施進行嚴懲，向該公司及其直接責任人分別出具《責令改正違法行為決定書》、《肇慶市生態(tài)環(huán)境局行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》。對該公司未批先建的環(huán)境違法行為處以人民幣861.9元的罰款；對該公司未驗先投的環(huán)境違法行為處以人民幣36萬元整的罰款；對該公司直接負責的主管人員處以人民幣8.2萬元整的罰款。

該公司未批先建的環(huán)境違法行為違反了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第二十四條第—款“建設項目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準后，建設項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的，建設單位應當重新報批建設項目的環(huán)境影響評價文件”和第二十五條“建設項目的環(huán)境影響評價文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準的，建設單位不得開工建設”的規(guī)定。

該公司未驗先投的環(huán)境違法行為和直接負責的主管人員違反了《建設項目環(huán)境保護管理條例》第十九條第—款 “編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設項目，其配套建設的環(huán)境保護設施經(jīng)驗收合格，方可投入生產(chǎn)或者使用；未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得投入生產(chǎn)或者使用”的規(guī)定。

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關(guān)于“未驗先投”違法行為

行政處罰新舊法律規(guī)范銜接適用問題的意見

環(huán)法規(guī)函〔2019〕121號

2017年修訂的《建設項目環(huán)境保護管理條例》（自2017年10月1日起施行，以下簡稱新條例）施行以來，關(guān)于需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產(chǎn)或者使用（以下簡稱“未驗先投”）違法行為的處罰，在新舊條例過渡期間如何適用法律，實踐中存在較大爭議。

根據(jù)最高人民法院于2004年5月18日印發(fā)的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》（法【2004】96號，以下簡稱《紀要》）有關(guān)新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則的規(guī)定，結(jié)合生態(tài)環(huán)境執(zhí)法實踐，并經(jīng)征求最高人民法院和司法部意見，現(xiàn)就新舊條例過渡期間“未驗先投”違法行為行政處罰有關(guān)法律適用問題，提出以下意見。

一、有關(guān)法規(guī)規(guī)定和新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則

（一）有關(guān)法規(guī)規(guī)定

新條例第二十三條第—款規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責令關(guān)閉。”

修訂前的《建設項目環(huán)境保護管理條例》（自1998年11月29起施行，2017年10月1日廢止，以下簡稱舊條例）第二十八條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門責令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬元以下的罰款。”

（二）新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則

《紀要》明確提出：“根據(jù)行政審判中的普遍認識和做法，行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定，但下列情形除外：（一）法律、法規(guī)或規(guī)章另行規(guī)定的；（二）適用新法對保護行政相對人的合法權(quán)益更為有利的；（三）按照具體行政行為的性質(zhì)應當適用新法的實體規(guī)定的。”

二、“未驗先投”違法行為發(fā)生在舊條例施行期間，一直連續(xù)或繼續(xù)到新條例施行之后的，適用新條例進行處罰。

經(jīng)征求最高人民法院意見，《紀要》中提到的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行之前”，是指行政相對人的行為終了之日發(fā)生在新法施行之前。如果行政相對人的違法行為一直持續(xù)到新法施行之后，則不屬于“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行之前。”

因此，“未驗先投”違法行為發(fā)生在舊條例施行期間，一直連續(xù)或繼續(xù)到新條例施行之后的，不屬于《紀要》規(guī)定的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前”的情形，不存在新舊條例的選擇適用問題，應當適用新條例作出行政處罰。

我部此前印發(fā)的相關(guān)解釋或者文件，與本意見不一致的，以本意見為準。

     生態(tài)環(huán)境部

2019年10月17日

環(huán)境保護部函

關(guān)于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見

環(huán)政法函［2018］31號

各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護廳（局），新疆生產(chǎn)建設兵團環(huán)境保護局，計劃單列市、省會城市環(huán)境保護局：

新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法施行以來，關(guān)于建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響報告書、報告表，或者未依照環(huán)境影響評價法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設（以下簡稱“未批先建”）違法行為的行政處罰，在法律適用、追溯期限以及后續(xù)辦理環(huán)境影響評價手續(xù)等方面，實踐中存在不同爭議。經(jīng)研究，現(xiàn)就有關(guān)法律法規(guī)的適用問題提出以下意見。

一、關(guān)于“未批先建”違法行為行政處罰的法律適用

（一）相關(guān)法律規(guī)定

2002年公布的原環(huán)境影響評價法（自2003年9月1日起施行）第三十一條第—款、第二款分別規(guī)定：

“建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。

“建設項目環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”

2014年修訂的新環(huán)境保護法（自2015年1月1日起施行）第六十一條規(guī)定：“建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準，擅自開工建設的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。”

2016年修正的新環(huán)境影響評價法（自2016年9月1日起施行）第三十一條規(guī)定：“建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”

通過以上法律修訂，新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法取消了“限期補辦手續(xù)”的要求。

（二）法律適用

關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰，我部2016年1月8日作出的《關(guān)于<環(huán)境保護法>（2014修訂）第六十一條適用有關(guān)問題的復函》（環(huán)政法函［2016］6號）己對“項目的法律新法實施前己經(jīng)擅自開工建設的適用”作出相關(guān)解釋，現(xiàn)針對實踐中遇到的問題，進一步提出補充意見如下：

1、建設項目于2015年1月1日后開工建設，或者2015年1月1日之前己經(jīng)開工建設且之后仍然進行建設的，立案查處的環(huán)保部門應當適用新環(huán)境保護法第六十一條的規(guī)定進行處罰，不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評價法作出“限期補辦手續(xù)”的行政命令。

2、建設項目于2016年9月1日后開工建設，或者2016年9月1日之前己經(jīng)開工建設且之后仍然進行建設的，立案查處的環(huán)保部門應當適用新環(huán)境影響評價法第三十一條的規(guī)定進行處罰，不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評價法作出“限期補辦手續(xù)”的行政命令。

二、關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限

（一）相關(guān)法律規(guī)定

行政處罰法第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”

（二）追溯期限的起算時間

根據(jù)上述法律規(guī)定，“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應當自建設行為終了之日起計算。因此，“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門應當遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰。

（三）違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的行政處罰

1．建設單位同時構(gòu)成“未批先建”和違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度兩個違法行為的，應當分別依法作出相應處罰

對建設項目“未批先建”并己建成投入生產(chǎn)或者使用，同時違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的違法行為應當如何處罰，全國人大常委會法制工作委員會2007年3月21日作出的《關(guān)于建設項目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題的答復意見》（法工委復［2007］2號）規(guī)定：“關(guān)于建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件卻己建成建設項目，同時該建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，應當分別依照《環(huán)境影響評價法》第三十一條、《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規(guī)定作出相應處罰。”

據(jù)此，建設單位同時構(gòu)成“未批先建”和違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度兩個違法行為的，應當分別依法作出相應處罰。

2．對違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的處罰，不受“未批先建”行政處罰追溯期限的影響

建設項目違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度投入生產(chǎn)或者使用期間，由于違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，因此，即使“未批先建”違法行為己超過二年行政處罰追溯期限，環(huán)保部門仍可以對違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的違法行為依法作出處罰，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。

（四）其他違法行為的行政處罰

建設項目“未批先建”并投入生產(chǎn)或者使用后，有關(guān)單位或者個人具有超過污染物排放標準排污，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、假造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行污染防治設施等逃避監(jiān)管的方式排污等情形之一，分別構(gòu)成獨立違法行為的，環(huán)保部門應當對相關(guān)違法行為依法予以處罰。

三、關(guān)于建設單位可否主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批

（一）新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法并未禁止建設單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批

對“未批先建”違法行為，2014年修訂的新環(huán)境保護法第六十一條增加了處罰條款，該條款與原環(huán)境影響評價法（2002年）第三十一條相比，未規(guī)定“責令限期補辦手續(xù)”的內(nèi)容；2016年修正的新環(huán)境影響評價法第三十一條，亦刪除了原環(huán)境影響評價法“限期補辦手續(xù)”的規(guī)定。不再將“限期補辦手續(xù)”作為行政處罰的前置條件，但并未禁止建設單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批。

（二）建設單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表并報送環(huán)保部門審查的，有權(quán)審批的環(huán)保部門應當受理。

因“未批先建”違法行為受到環(huán)保部門依據(jù)新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法作出的處罰，或者“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)而未予行政處罰的，建設單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表并報送環(huán)保部門審查的，有權(quán)審批的環(huán)保部門應當受理，并

據(jù)不同情形分別作出相應處理：

1．對符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法作出批準決定。

2．對不符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法不予批準，并可以依法責令恢復原狀。

建設單位同時存在違反“三同時”驗收制度、超過污染物排放標準排污等違法行為的，應當依法予以處罰。

我部之前印發(fā)的相關(guān)解釋與本意見不一致的，以本意見為準。原環(huán)境保護總局《關(guān)于如何認定建設單位違法行為連續(xù)性問題的復函》（環(huán)發(fā)〔1999〕23號）和《關(guān)于<環(huán)境影響評價法>第三十一條法律適用問題的復函》（環(huán)函〔2004〕 470號）同時廢止。

環(huán)境保護部

2018年2月22日

環(huán)境保護部函

環(huán)政法函[2016]6號

關(guān)于《環(huán)境保護法》（2014修訂）第六十一條適用有關(guān)問題的復函

湖北省環(huán)境保護廳：

你廳《關(guān)于對新修訂的〈中華人民共和國環(huán)境保護法〉第六十一條適用有關(guān)法律問題的請示》（鄂環(huán)保文〔2015〕33號）收悉。對地方環(huán)保部門在適用該條文過程中遇到的具體問題，經(jīng)征求全國人大常委會法制工作委員會意見，現(xiàn)函復如下：

一、關(guān)于執(zhí)法主體

2014修訂的《環(huán)境保護法》（以下簡稱新《環(huán)境保護法》）第六十一條是在修訂后新增加的條款。對于“未批先建”的行政處罰，此前在單行法層面已有《環(huán)境影響評價法》第三十一條作出了規(guī)定。對于執(zhí)法主體，新《環(huán)境保護法》作出了新的規(guī)定，將《環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定的“有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門”，修改為“負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門”。

根據(jù)新法優(yōu)于舊法的規(guī)則，我們認為：

第—，新《環(huán)境保護法》第六十一條規(guī)定的執(zhí)法主體不限于環(huán)保部門，還包括其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，如海洋行政主管部門。

第二，環(huán)保部門作為執(zhí)法主體的，新《環(huán)境保護法》第六十一條規(guī)定的執(zhí)法主體，已不限于《環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定的“有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門”，而是應當包括涉案違法建設項目所在地的縣級以上各級環(huán)保部門。

在環(huán)境執(zhí)法實踐中，兩個以上環(huán)保部門都有管轄權(quán)的環(huán)境行政處罰案件，根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第十八條的規(guī)定，由“先發(fā)現(xiàn)或者先接到舉報的環(huán)境保護主管部門管轄。”

下級環(huán)保部門認為其管轄的案件重大、疑難或者實施處罰有困難的，根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第二十條的規(guī)定，“可以報請上一級環(huán)境保護主管部門指定管轄。”立案處罰的環(huán)保部門在決定立案處罰的同時，應當將立案情況通報其他有處罰權(quán)的各級環(huán)保部門。

二、關(guān)于罰款數(shù)額

新《環(huán)境保護法》第六十一條對罰款數(shù)額未作出具體規(guī)定。在這種情況下，我們認為，可以根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第三十一條的規(guī)定，罰款額度為“5萬元以上20萬元以下”。

三、關(guān)于“未批先建項目”是否適用“限期補辦手續(xù)”的問題

《環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定，建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設的，由環(huán)保部門責令停止建設，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處以罰款。

新《環(huán)境保護法》第六十一條規(guī)定，建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準，擅自開工建設的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。

根據(jù)新法優(yōu)于舊法的規(guī)則，我們認為：對“未批先建項目”，應當適用新《環(huán)境保護法》規(guī)定的處罰措施，不再適用《環(huán)境影響評價法》第三十一條有關(guān)“限期補辦手續(xù)”的規(guī)定。

四、關(guān)于新法實施前已經(jīng)擅自開工建設的項目的法律適用

建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準，在2015年1月1日前已經(jīng)擅自開工建設，并于2015年1月1日之后仍然進行建設的，立案查處的環(huán)保部門應當根據(jù)新《環(huán)境保護法》第六十一條的規(guī)定責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀；被責令停止建設，拒不執(zhí)行，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，應當根據(jù)新《環(huán)境保護法》第六十三條第—項的規(guī)定將案件移送公安機關(guān)處以拘留。

對已經(jīng)建成投產(chǎn)或者使用的前述類型的違法建設項目，立案查處的環(huán)保部門應當按照全國人大常委會法制工作委員會《關(guān)于建設項目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題的答復意見》（法工委復〔2007〕2號）確定的法律適用原則，分別作出相應的處罰。即，對違反環(huán)評制度的行為，依據(jù)新《環(huán)境保護法》和《環(huán)境影響評價法》作出相應處罰；同時，對違反“三同時”制度的行為，依據(jù)《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《放射性污染防治法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》等現(xiàn)行法律法規(guī)作出相應處罰。

地方各級環(huán)保部門在執(zhí)行過程中，如遇到問題，或有相關(guān)意見建議，請及時向我部反映。特此函復。

環(huán)境保護部

2016年1月8日

注意：以下文件已廢止  

環(huán)保總局

關(guān)于如何認定建設單位違法行為連續(xù)性問題的復函

(1999年1月23日 環(huán)發(fā)[1999]23號)

廣東省環(huán)境保護局：

你局《關(guān)于如何認定未經(jīng)報審環(huán)境影響報告、環(huán)境保護方案，擅自進行建設行為性質(zhì)的請示》(粵環(huán)報[1998]27號)收悉。經(jīng)研究，現(xiàn)函復如下：

根據(jù)1998年頒布的《建設項目環(huán)境保護管理條例》的規(guī)定，對建設項目實行環(huán)境影響評價制度，建設單位應當在建設項目的可行性研究階段報批環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表。

據(jù)此，建設單位末按規(guī)定在可行性研究階段報批環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表，即擅自建設的，其行為違反了建設單位進行環(huán)境影響評價的法定義務；在其依法履行環(huán)境影響評價義務之前，其行為應被視為違法行為處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)。

《關(guān)于<環(huán)境影響評價法>第三十一條法律適用問題的復函》

（環(huán)函〔2004〕470號）

關(guān)于《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第三十一條法律適用問題，環(huán)境保護總局經(jīng)研究，近日作出解釋，全文如下：

《行政處罰法》第29條規(guī)定：“違法行為在2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”

《環(huán)境影響評價法》規(guī)定，對建設項目實行環(huán)境影響評價制度，建設單位應當在建設項目的可行性研究階段報批環(huán)境影響評價文件。

《環(huán)境影響評價法》第31條規(guī)定：建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件，或者未依照本法第24條的規(guī)定重新報批審核環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續(xù)；逾期不辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款。

據(jù)此，建設單位未按規(guī)定在可行性研究階段或核準前報批環(huán)境影響評價文件即擅自開工建設的，其行為違反了建設單位進行環(huán)境影響評價的法定義務；在其依法履行環(huán)境影響評價義務之前，其行為應被視為違法行為處于繼續(xù)狀態(tài)，環(huán)保部門應依據(jù)《環(huán)境影響評價法》第31條有關(guān)規(guī)定，對其進行處罰。